Diseñando un fondo de resultados de educación

Este blog hace parte de una serie de publicaciones sobre la experiencia de Global Affairs Canada (GAC) durante la estructuración de un Fondo de Resultados de Educación (OFFER) de aproximadamente CAD $30–50 millones en Colombia. Tras su lanzamiento, el fondo busca garantizar que todos los estudiantes tengan un acceso equitativo a la educación y oportunidades equitativas para la retención y el aprendizaje. Nos complace compartir las principales lecciones aprendidas sobre el rol del gobierno, los donantes y los actores no gubernamentales para desarrollar Fondos de Resultados y cómo estos vehículos pueden contribuir a la construcción del ecosistema.

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El rol catalítico de los donantes
Los fondos de resultados como impulsores del ecosistema

Esta entrevista con Maarten De Groot (Ex Director Adjunto), Claire DeVries (Primera Secretaria) y Federico Salcedo (Oficial de Desarrollo) del Programa de Cooperación Internacional de Canadá en Colombia refleja los aspectos más críticos de este camino, que inició con la implementación de un proyecto específico de PpR a un Fondo de Resultados que busca generar cambios sistémicos. 

Global Affairs Canada (GAC) es uno de los donantes bilaterales más importantes en Colombia: trabaja con el gobierno brindando asistencia para la toma de decisiones estratégicas y financia proyectos relacionados con la educación, el desarrollo agrícola, la igualdad de género, las microfinanzas y la implementación de los acuerdos de paz.

En este contexto, GAC ha identificado una oportunidad para canalizar los recursos de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) a través de mecanismos de pago por resultados (PpR), como una forma de promover la innovación y mejores resultados sociales. Este viaje comenzó en 2019, cuando GAC lanzó un proyecto pionero de PpR en el sector de cacao, en un momento en que el país aún no estaba familiarizado con estos enfoques. A través de esta experiencia, el equipo de GAC en Colombia ha ido adquiriendo conocimientos sobre la forma como estos mecanismos operan y pueden resultar exitosos. Estos aprendizajes están siendo ahora utilizados para impulsar el diseño de un ambicioso Fondo de Resultados de Educación (OFFER).

Esta entrevista con Maarten De Groot (Ex Director Adjunto), Claire DeVries (Primera Secretaria) y Federico Salcedo (Oficial de Desarrollo) del Programa de Cooperación Internacional de Canadá en Colombia refleja los aspectos más críticos de este camino, que inició con la implementación de un proyecto específico de PpR a un Fondo de Resultados que busca generar cambios sistémicos. 

El contexto

Cuéntenos sobre GAC y el trabajo que hace en Colombia e internacionalmente.
El trabajo del GAC en Colombia sigue los principios de la Política de Asistencia Internacional Feminista de Canadá, los cuales reconocen que la igualdad de género y el empoderamiento de mujeres y niñas constituyen el mejor camino para lograr un mundo más pacífico, inclusivo y próspero. El trabajo de nuestra organización en Colombia se ha centrado en cuatro ejes principales: el crecimiento sostenible para toda la población, la educación y la juventud, la migración y la implementación de los acuerdos de paz.

¿Qué motivó y permitió el uso de PpR en su portafolio en Colombia?
El interés de GAC por utilizar mecanismos de PpR se originó en 2017, después de que la Junta del Tesoro de Canadá emitiera un mandato para fomentar el uso de enfoques experimentales en diferentes áreas y programas gubernamentales. Estos lineamientos desencadenaron conversaciones entre los miembros del equipo de GAC en Colombia, caracterizado por su gran apertura a la innovación, para encontrar oportunidades que permitieran incorporar mecanismos PpR en el portafolio local. Siendo Colombia un país de ingreso medio con un marco institucional robusto y actores públicos, privados y sin ánimo de lucro sólidos, parecía el escenario perfecto para probar cómo nuestra AOD podría transformarse para promover soluciones más innovadoras.

El primer proyecto de PpR en el sector de cacao.

Cuéntenos sobre las primeras experiencias del GAC con los mecanismos de PpR.
La primera experiencia de GAC usando PpR fue con el proyecto Agroemprende Cacao, el cual tenía como objetivo mejorar las condiciones de vida de los productores de cacao en varias regiones del país. Este proyecto de CAD $36 millones fue financiado en partes iguales por GAC y un grupo de empresas privadas que, utilizando fondos de responsabilidad social corporativa, pagaron por los resultados obtenidos. El proyecto buscó generar resultados en cinco áreas: igualdad de género, prácticas de gestión agrícola sostenible, mejor entorno empresarial, productividad del cacao y cofinanciamiento. 

¿Qué los llevó a utilizar PpR en este sector?
Antes de que este proyecto se convirtiera en uno de pago por resultados, GAC llevaba varios años apoyando a Agroemprende Cacao. Durante estos años de trabajo conjunto, el socio implementador de proyecto (SOCODEVI) demostró una buena capacidad de ejecución y la intervención mostró resultados positivos. En este contexto, quisimos introducir mecanismos de PpR para abrir una vía a la innovación y la creatividad, enfocar la financiación en los problemas sociales más críticos, como la igualdad de género, y aumentar los incentivos contractuales para alcanzar aún mejores resultados.

Además, otros financiadores del sector privado de Agroemprende Cacao se dieron cuenta del potencial de utilizar PpR en el proyecto, ya que se podría generar un impacto más amplio y sostenido en las regiones donde enfocaban sus iniciativas de responsabilidad social corporativa.

¿Qué desafíos enfrentaron durante el diseño y la implementación del proyecto?
Todas las partes involucradas en el proyecto enfrentaron desafíos considerables a la hora de utilizar por primera vez los mecanismos de PpR. En el caso de GAC, este proyecto desafió las regulaciones internas y los procedimientos administrativos que utilizamos siempre en nuestros programas. El problema más desafiante para la mayoría de los financiadores estaba relacionado con la incertidumbre de los flujos de los pagos por los resultados.

Por su parte, en el caso de la entidad implementadora, tener múltiples financiadores creó la necesidad de lidiar con varios contratos y los requisitos administrativos impuestos por cada organización, si bien la disponibilidad de varias fuentes de financiamiento con perfiles diferentes de riesgo fue fundamental para la materialización del proyecto. Este aspecto ejerció presión sobre las operaciones, ya que el proveedor tuvo que desviar parte de su gestión y atención lejos de la obtención de resultados para atender los temas contractuales y administrativos.

Cuéntenos sobre sus socios y cómo su involucramiento influyó el desarrollo del proyecto.
El diseño de este proyecto de PpR fue impulsado por un pequeño grupo de actores (GAC, los financiadores del sector privado y el proveedor de servicios). Por un lado, la selección del proveedor de servicios se realizó antes de diseñar el proyecto, lo cual determinó la forma como se definieron los resultados y las metas esperadas debido a que estas se fundamentaron en su capacidad y experiencia. Creemos que, si hubiéramos definido los resultados y las metas antes de seleccionar al proveedor de servicios, podríamos haber terminado en un proyecto con objetivos diferentes.

Por otro lado, la participación de varios financiadores también influyó el alcance del proyecto, ya que, al tener socios privados utilizando fondos de responsabilidad social corporativa, la intervención debió concentrarse en las regiones de interés para estas organizaciones; es decir, el proyecto se enfocó en lugares donde focalizan sus estrategias de responsabilidad social corporativa. De haber trabajado con aliados que tuvieran menos restricciones para asignar sus recursos, podríamos haber trabajado en otras regiones del país con necesidades más apremiantes.

Después de los primeros tres años de implementación, ¿cómo cree que el PpR ha agregado valor a este proyecto?
Las principales ventajas de los mecanismos de PpR se han evidenciado durante la implementación del proyecto en el contexto de la pandemia COVID-19. A diferencia de los programas tradicionales, el proyecto de PpR de cacao tenía flexibilidad contractual para que el proveedor ajustara sus operaciones a la situación de la pandemia. Por ejemplo, el contrato permitió al proveedor modificar, a su discreción y sin la aprobación de los financiadores, los servicios prestados a la población objetivo.

También existía flexibilidad en los plazos para lograr los resultados esperados, lo que significa que el proveedor de servicios podía ponerse al día en los resultados que no fueron alcanzados durante la pandemia. Al tener este margen de maniobra, la implementación del programa ha continuado ininterrumpidamente, siendo que otros proyectos tuvieron que ser pausados o tenidos por completo. 

La manera como el proyecto de PpR de cacao influenció el trabajo siguiente de GAC

¿Qué los llevó a tomar la decisión de desarrollar un Fondo de Resultados de Educación — el OFFER?
Aunque el proyecto de PpR de cacao proporcionó importantes aprendizajes sobre el diseño e implementación de los mecanismos de PpR, como la definición de las metas o la verificación de resultados, las oportunidades para contribuir a un cambio sistémico fueron limitadas. Un único proyecto de PpR reduce las oportunidades para innovar y recopilar el nivel de evidencia y aprendizajes que contribuyen al cambio sistémico debido a que tiene un número limitado de ciclos de implementación e involucra a un número limitado de actores.

Sentimos que era hora de seguir otra estrategia que pudiera dar rienda suelta al potencial de estos mecanismos y, al mismo tiempo, facilitar una participación más eficiente y sostenida de GAC. Los Fondos de Resultados, vehículos usados para contratar múltiples proyectos de PpR consecutivamente o en paralelo, podrían lograr estos objetivos en la medida en que pueden desarrollar proyectos de PpR y, simultáneamente, estrategias de cambio sistémico como el desarrollo de una agenda de aprendizajes o el fortalecimiento de las capacidades de los actores. Este vehículo también nos permitiría trabajar bajo una estructura administrativa más tradicional que encajaría mejor en los procedimientos operativos estándar de GAC.

¿Por qué eligieron el sector educativo como el foco del OFFER?
Tenemos una amplia trayectoria trabajando en el sector educativo en Colombia. A través de diferentes programas financiados por GAC, se han logrado importantes resultados para la población en las regiones más desfavorecidas del país. Sin embargo, las intervenciones que hemos utilizado han sido complejas y, en última instancia, no se han integrado en la política educativa. GAC identificó que el Fondo de Resultados podría ser una oportunidad para apoyar a los actores a un sector que se caracteriza por tener evidencia limitada sobre la rentabilidad de las intervenciones o el nivel de resultados alcanzados; es decir, un sector donde los mecanismos de PpR podrían ayudar generar evidencia y aumentar el impacto de los recursos disponibles.

¿Cómo influyó el proyecto de cacao el diseño del OFFER?
El diseño del OFFER tenía como objetivo complementar y superar los desafíos operativos, así como las limitaciones para generar cambios sistémicos observados mientras trabajábamos en el proyecto de cacao. En primera instancia, GAC necesitaba encontrar un mecanismo que creara cierta estabilidad en el flujo de los pagos por los resultados; esto podría resolverse estableciendo un fondo separado y teniendo un gestor del fondo a cargo de administrar los recursos. Segundo, este vehículo también simplificaría la carga administrativa que enfrentan los proveedores de servicios cuando trabajan con múltiples financiadores, ya que el gestor del fondo tendría la responsabilidad de administrar todas las relaciones contractuales.

Por otra parte, el OFFER crearía las condiciones adecuadas para contribuir a cambios sistémicos en el sector educativo al involucrar al gobierno en la definición de la visión estratégica del fondo desde su inicio, al establecer una estructura de gobernanza que permitiera lograr sus objetivos estratégicos de largo plazo, y al crear una estrategia de comunicación y aprendizaje de amplio alcance que permitiera aprovechar las lecciones aprendidas de los proyectos de PpR.

El Fondo de Resultados de Educación (OFFER) en Colombia

Cuéntenos sobre el OFFER (su alcance, objetivos, objetivos, tamaño, socios, etc.) y su estado actual de progreso.
Está previsto que el OFFER sea un Fondo de Resultados de CAD $30–50 millones creado para garantizar que todos los estudiantes en Colombia tengan un acceso equitativo a la educación y oportunidades equitativas para la retención y el aprendizaje. Para hacer realidad su visión, el OFFER realizará dos tipos de actividades.

Primero, facilitará el diseño e implementación de proyectos de pago por resultados en educación para desarrollar suficiente evidencia que contribuya al progreso del sector. Segundo, desarrollará estrategias de cambio sistémico relacionadas con la generación y diseminación de conocimientos, la incidencia en la política pública, el fortalecimiento del ecosistema educativo, y la creación de percepciones positivas sobre las prácticas asociadas al pago por resultados y su papel en la mejora de los resultados educativos. GAC adelantó el diseño del fondo con todos sus aliados (Fundación Bancolombia, Fundación Empresarios por la Educación, Fundación Nutresa, Fundación Sura) y el Ministerio de Educación, y actualmente está trabajando para contratar al gestor del fondo que estará a cargo de las operaciones.

¿Cómo se proyecta el éxito del OFFER y cuáles creen que serán los ingredientes clave para lograrlo?
Desde la perspectiva del GAC, el OFFER tendrá éxito si se logran sus objetivos estratégicos en torno al impacto directo en los estudiantes y el fortalecimiento del ecosistema y si, además, el fondo alcanza su propia sostenibilidad. En esta medida, los proyectos de PpR lanzados por medio del fondo deberían generar resultados positivos, robustos y significativos para diferentes grupos de estudiantes en el país, en particular para las niñas y mujeres jóvenes. Todos estos proyectos deberían también generar suficiente evidencia para alentar a que otros actores adopten prácticas de PpR en la forma como trabajan. Adicionalmente, esperamos que el OFFER levante recursos adicionales de nuevos financiadores públicos o privados y que encuentre una organización dispuesta a apropiarse a largo plazo de la iniciativa. Finalmente, el fondo debe demostrar que este tipo de estructura puede usarse para mejorar los resultados en otras áreas temáticas en el país o para abordar desafíos educativos en otros contextos internacionales.

¿Cómo contribuye el OFFER a la estrategia global de GAC?
El OFFER tiene un potencial enorme para contribuir a nuestra estrategia. En países de ingresos medios, como Colombia, donde la Ayuda Oficial al Desarrollo está disminuyendo, los donantes necesitan probar nuevos enfoques que permitan utilizar los recursos existentes más eficazmente y conseguir financiación adicional. Si una organización local, pública o privada, se adueña del OFFER después de que GAC deje de trabajar fuertemente en el sector, el Fondo de Resultados se convertirá en el mejor legado de nuestra inversión en el país.

La estrategia que hemos utilizado en Colombia también podría replicarse en otros contextos: por ejemplo, existe un interés en explorar el uso de los Fondos de Resultados en países como Haití o Perú. La evidencia proporcionada por la experiencia colombiana podría utilizarse como una prueba de concepto necesaria para desarrollar iniciativas similares en otros lugares.

Aprendizajes de las dos iniciativas de pago por resultado 

¿Qué tan diferente fue la participación del gobierno en ambos proyectos y qué han aprendido sobre esto?
El proyecto de PpR de cacao y el OFFER involucraron al gobierno de diferentes maneras debido que los marcos institucionales de cada sector son distintos. El Ministerio de Agricultura en Colombia no diseña e implementa activamente programas en el sector de cacao, sino que juega un papel regulatorio y de definición de grandes estrategias, por lo que su participación en el proyecto fue marginal. Al contrario, dado que el Ministerio de Educación es el encargado de definir la política educativa y supervisar la implementación de todos los servicios educativos, el OFFER lo involucró desde el inicio del diseño, buscando el respaldo temprano del gobierno para desarrollar este proyecto. Dos grandes aprendizajes surgieron de estas experiencias con gobierno. 

• Primero, involucrar al gobierno, bien sea como pagador de resultados o aliado de aprendizaje, puede ser más sencillo en sectores donde las autoridades públicas diseñan y ejecutan activamente programas sociales.
• Segundo, la integración de las lecciones aprendidas que surjan de un Fondo de Resultados o una iniciativa de PpR podría darse más fácilmente cuando se trabaja con departamentos gubernamentales que se consideran responsables de los resultados logrados en el sector.

¿Qué tan diferente fue la participación del sector privado en ambos proyectos y qué han aprendido sobre esto?
Las iniciativas de PpR de GAC han involucrado diferentes tipos de socios no gubernamentales. El proyecto del cacao involucró a actores del sector privado que utilizaron recursos de los programas de responsabilidad social corporativa para pagar los resultados, mientras que el OFFER se diseñó en alianza con organizaciones filantrópicas y de inversión social y con amplia experiencia en el sector educativo. Hubo algunas diferencias críticas entre ellos.

Por un lado, las decisiones de los socios privados corporativos estaban impulsadas por el interés de generar impacto en áreas geográficas específicas de interés para ellos, y no por una visión estratégica de dónde el impacto era más necesario.Además, el proyecto en sí enfrentó limitaciones de recursos debido a que la financiación dependía tanto de los ingresos de las corporaciones como de sus ciclos de inversión. Al contrario, los socios filantrópicos y de inversión social del OFFER tenían objetivos sociales más explícitos, eran organizaciones más estables y tenían menos volatilidad financiera. Su naturaleza, mandato y solidez les permitió ser más estratégicos en la toma de decisiones, enfocándose en el impacto a largo plazo que querían lograr como alianza en todo el país.

¿Qué ha aprendido de la experiencia de hacer un solo proyecto de PpR frente a desarrollar un Fondo de Resultados?
Basándonos en nuestras experiencias con el proyecto de cacao y el OFFER, nos hemos dado cuenta de que los Fondos de Resultados tienen ventajas cruciales sobre los proyectos individuales de PpR. 

Los Fondos de Resultados proporcionan más y mejores oportunidades para el aprendizaje porque tiene un ciclo de vida más prolongado y permiten contratar múltiples contratos de PpR, lo que lleva a una mayor iteración y adaptación de los programas. Si todo esto se guía por una estrategia de aprendizaje bien diseñada, su impacto en el sector puede ser multiplicativo. Al contrario, cuando se trabaja en un solo contrato de PpR, como el caso de nuestro proyecto de cacao, las oportunidades para generar evidencia son más limitadas. 

Adicionalmente, los Fondos de Resultados también abren la posibilidad de trabajar con múltiples actores del mercado, lo que, a su vez, ayuda a fortalecer el ecosistema en su conjunto y generar una variedad más amplia de aprendizajes sobre un área temática específica. El OFFER es un ejemplo de ello al buscar involucrar a múltiples proveedores de servicios e inversores para desarrollar una variedad de soluciones de mercado para los desafíos educativos. Nuestra iniciativa de PpR de cacao, por el contrario, se diseñó en torno a un socio implementador preseleccionado, lo que limitó el alcance del proyecto e influyó en el tipo de resultados y aprendizajes que podrían generarse.

Por estas razones, creemos que los Fondos de Resultados pueden hacer una contribución más sustancial al cambio sistémico de los sectores sociales en comparación con los proyectos individuales de PpR, ya que generan evidencia más sólida a lo largo del tiempo e involucran a un grupo más amplio de partes interesadas en el ecosistema.