Cómo el primer vínculo de impacto social de Argentina transformó las condiciones laborales de jóvenes desfavorecidos

Esta entrevista es parte de una serie de publicaciones sobre el Bono de Impacto Social o Vínculo de Impacto Social (BIS o VIS, por sus siglas en Argentina) para el Empleo Joven de Argentina, el segundo VIS lanzado en América Latina. Para conocer sobre este VIS, tuvimos una conversación con Flavia Tinelli, Directora de Impacto de Acrux Partner, para entender los objetivos del proyecto, los resultados alcanzados y los principales desafíos vividos durante la implementación. A través de su participación en el Comité de Aprendizaje del VIS, Flavia siguió su implementación muy de cerca y lideró el diseño y la ejecución de la agenda de aprendizaje en estrecha colaboración con inversionistas, proveedores de servicios y equipos gubernamentales.

Social Finance y Acrux Partners lideraron el diseño del VIS de Argentina en 2019, trabajando junto con el BID Lab, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) y un grupo de inversionistas sociales altamente comprometidos.

Flavia, cuéntanos del Vínculo de Impacto Social (VIS) en Argentina. ¿Cuál es el principal reto que se quería abordar a través y qué impacto se buscaba generar.

El VIS buscaba la inserción laboral en empleos formales de jóvenes catalogados como extremadamente vulnerables en cinco comunas del sur de la Ciudad de Buenos Aires – una de las áreas más desfavorecidas de la ciudad. De acuerdo a los datos oficiales del gobierno, en 2018 este grupo de jóvenes tenía una tasa de desempleo cercana al 24%, una cifra significativamente más alta que el promedio de 15.8% para jóvenes similares en el resto de la ciudad. Además, según datos del Observatorio de la Juventud del GCBA, los jóvenes de estas zonas eran un 68% más vulnerables frente al empleo en comparación con sus pares en otras zonas de la ciudad. Esta población enfrentaba retos importantes para insertarse en el mercado laboral, tanto educativos como personales y socioeconómicos. El programa buscaba acercarlos al mercado laboral y lograr su inserción en empleos de calidad. El VIS fue pensado como un vehículo innovador para transformar y efectivizar la manera de utilizar el financiamiento público del gobierno. El programa se estructuró como un piloto y se enfocó en 1.000 jóvenes, el 5% del total de personas que cumplían los requisitos de elegibilidad, para generar aprendizajes robustos que posteriormente permitiesen llevar el programa a escala.

¿Cuáles son los principales obstáculos que experimenta este grupo de jóvenes de la Ciudad de Buenos Aires para acceder a empleos de calidad? 

Los jóvenes de estas comunas enfrentan importantes retos para insertarse en el mercado laboral. Una primera barrera se relaciona con no haber completado los estudios de educación secundaria: los jóvenes a los que apuntó el VIS viven en contextos de ingresos precarios y tienen bajo acceso a oportunidades educativas. Durante el diseño del proyecto identificamos que no haber completado la educación secundaria aumenta hasta tres veces la dificultad para acceder a empleos formales, y hasta cinco veces la probabilidad de perpetuar trayectorias de vulnerabilidad social y económica cuando además se ingresa al mercado laboral en un empleo informal. Un segundo reto se relaciona con que estos jóvenes no tienen las competencias deseadas por el mercado laboral, ni tampoco la manera de desarrollarlas en su vida diaria. Por último, en muchas ocasiones se observa también un cierto grado de discriminación hacia los habitantes de estas comunas, asociada con su lugar de residencia y situación socio-económica, y que redunda en un menor acceso a empleo de calidad.

¿Qué resultados específicos buscaba lograr el VIS para la población objetivo y cuál fue el balance final en cuanto al logro de los mismos? 

Para promover la superación de las barreras mencionadas, el VIS priorizó el pago de varios tipos de resultados. En primer lugar, se buscaba premiar el hecho de que un joven finalizara la escuela secundaria, pues se había identificado que este era uno de los principales factores que determinaba el ingreso a la formalidad laboral. Adicionalmente, se buscaba incentivar el acceso efectivo a empleos formales según la ley, así como resultados de retención por cuatro y doce meses. Finalmente se buscaba ampliar el universo de empresas dispuestas a contratar a poblaciones vulnerables, por lo que el VIS contemplaba pagos condicionados al aumento del número de empleadores que vincularan a esta población. 

Los resultados sociales del VIS superaron con creces nuestros pronósticos y generaron un impacto significativo en la vida de los jóvenes participantes. Del total de beneficiarios que ingresaron a las capacitaciones, un 89% las finalizó satisfactoriamente y, de ellos, un 36% se insertó en un empleo formal. Al hacer el seguimiento en el tiempo, observamos una tasa de permanencia en el empleo a 4 meses del 76%, mucho mayor a lo proyectado durante el diseño, que era un 69%. En cuanto a las personas que lograron sostener su empleo durante al menos 12 meses, se alcanzó una tasa del 59%, también superior a la proyectada del 54%, todo esto en un contexto marcadamente más desfavorable si tenemos en cuenta las variables macroeconómicas en el país y el desafío que presentó la pandemia del COVID-19.

¿Cuáles fueron los principales retos que hubo que afrontar para lograr estos resultados? 

En un primer momento, el desafío que presentó el VIS fue lograr atraer a un numero suficiente de jóvenes elegibles en los tiempos acordados. El Gobierno de la ciudad tenía la responsabilidad contractual de convocar y dar entrada al programa a un porcentaje determinado de participantes, pero este objetivo no se llegó a cumplir, bien por falta de candidatos bien porque quienes se presentaban no cumplían con los requisitos para ser considerados. Sumado a eso, uno de los proveedores de servicio, cuyo modelo de trabajo exigía poder acceder a las escuelas secundarias para trabajar con aquellos jóvenes que estuvieran cerca de finalizar sus estudios e ingresar al mercado laboral, enfrentó muchas dificultades a la hora de obtener las autorizaciones gubernamentales necesarias para lograr este acceso a tiempo. Ambas situaciones retrasaron el trabajo de los operadores, sumando una carga adicional a sus equipos que se volvió indispensable para poder cumplir con las métricas acordadas. 

Desde el punto de vista macroeconómico, el VIS transcurrió desde su lanzamiento en un complejo contexto que se vio agravado con la llegada de la pandemia COVID-19. Pocos meses después del inicio del proyecto, las operaciones del programa tuvieron que ajustarse debido a las medidas sanitarias impuestas a raíz de la pandemia, pues los participantes no podían movilizarse por la ciudad ni recibir servicios presencialmente. Esto obligó a los proveedores a migrar las capacitaciones a una versión virtual y a fortalecer significativamente su acompañamiento a los participantes. Estos cambios fueron especialmente complejos porque los proveedores, aunque tenían amplia experiencia trabajando en el área de empleo, nunca habían trabajado de forma directa con esta población objetivo – la cual se enfrentaba, además, a una situación de rápido aumento en sus niveles de desocupación y pobreza por motivo de la pandemia. 

A nivel financiero y contractual también aparecieron importantes retos. El VIS fue diseñado en un contexto económico benigno muy diferente al presente durante su implementación, por lo que lograr el nivel de resultados planteado como meta a su inicio requirió un gran esfuerzo por parte de todos los actores. Adicionalmente, debido a las condiciones macroeconómicas imperantes durante la ejecución, y en particular a los elevados niveles de inflacion, el manejo efectivo de los fondos de inversión disponibles y el monitoreo financiero requerido por los inversionistas conllevaron grandes desafíos; la subsiguiente devaluación del peso argentino frente al dólar en casi un 200% agravó la situación, dada la parcial discrepancia entre la divisa de inversión (el USD) y la de repago (peso argentino), lo cual impidió la total recuperación de los capitales invertidos en términos reales a pesar de haberse logrado todos los resultados de empleo esperados.

¿Cuáles fueron los principales factores que permitieron obtener resultados positivos de empleo a pesar de los retos mencionados? 

El VIS fue muy exitoso a pesar del contexto de profunda incertidumbre vivido durante la operación: al final de la implementación se habían logrado todos los resultados esperados para cada una de las métricas de empleo acordadas, en particular para la tasa de inserción laboral, por lo que el VIS permitió a los inversionistas recibir todos los pagos por resultados disponibles, a pesar de las duras condiciones macroeconómicas. Cinco factores ayudan a explicar estos buenos resultados. 

1. La calidad de la intervención de los proveedores de servicios para responder a las necesidades de los jóvenes y su voluntad de aprendizaje y adaptación. Los actores implementadores ajustaron repetidamente sus actividades y, en algunos casos, ampliaron sus servicios para ayudar a la población objetivo a lograr el resultado. 
2. Un trabajo muy estrecho entre los proveedores de servicios y los empleadores potenciales. Estos proveedores hicieron un trabajo importante de acercamiento a, y concienciación de, potenciales empleadores para reducir las barreras relacionadas con las percepciones negativas de estos últimos sobre la población objetivo.
3. La versatilidad del contrato de pago por resultados para responder a la incertidumbre del contexto de ejecución. La estructura flexible del VIS resultó muy útil para hacer frente a sucesivas dificultades operativas y generar adaptaciones del servicio durante el ciclo de vida del proyecto. 
4. El amplio respaldo institucional y nivel de compromiso de los importantes actores vinculados al proyecto en calidad de pagadores de resultados e inversionistas, lo cual abrió las puertas con potenciales empleadores y otros aliados y dio fortaleza al proyecto. 
5. La existencia deun gestor de desempeño liderando el desarrollo integral de las operaciones. El VIS contó con un gestor de desempeño activo que, además de coordinar todas las partes de este proyecto multi-actor, fomentó el aprendizaje mutuo y la adaptación continua y aseguró que todas las partes se mantuviesen enfocadas sobre los resultados. 

Una vez cerrado el VIS, ¿cómo evalúan proveedores e inversionistas su participación? 

En el caso de los inversionistas, se trabajó con un grupo de inversores socialmente motivados que se sumaron al VIS como parte de una búsqueda de herramientas innovadoras para cambiar la lógica tradicional de inversión social, la donación, y avanzar hacia un modelo que permita el reciclaje y reinversión del capital en nuevos programas sociales gracias al logro de resultados verificables. Estos inversionistas tenían además un interés claro en entender si esta herramienta era más efectiva que la manera tradicional en que el Estado contrata servicios para abordar problemáticas sociales. Desde su punto de vista, el VIS les permitió comprobar varias cosas: que la herramienta funciona, que les permite recuperar y por tanto amplificar su inversión social, que logra mayores resultados que las donaciones tradicionales, y que abre una vía para trabajar de forma articulada con el Estado en una verdadera alianza público-privada. 

La visión de los proveedores de servicio también es una de mucho aprendizaje. Su motivación para entrar en el programa, si bien parte de la propia misión de sus organizaciones, dedicadas a mejorar la calidad de vida de los jóvenes a través del empleo, también estuvo asociada a trabajar con una nueva herramienta de gestión y consecución de fondos que les daba una mayor previsibilidad presupuestaria y mayor flexibilidad en la ejecución de sus programas. Si bien ambos objetivos fueron logrados, el esquema tuvo un impacto de mayor valor para ellos en el largo plazo, y es que les permitió trabajar de forma colaborativa con sus pares, compartiendo aprendizajes durante toda la implementación, lo cual redundó en una mayor capacidad instalada en sus organizaciones al cierre del proyecto.

Los VIS se presentan muchas veces como instrumentos innovadores. ¿En qué sentido lo es el de Argentina?

La principal innovación del VIS está dada por la herramienta en sí y los cambios que promovió en la manera de entender el valor del gasto social y en el modo de trabajar de muchos actores. Esto es indudable.

Una segunda innovación que pasa más desapercibida pero es igualmente importante es que el VIS llevó a desarrollar indicadores concretos que permiten la medición y el monitoreo de resultados reales de empleo para la poblacion participante. Al momento del desarrollo del VIS se habían hecho ya muchos avances en las mediciones de impacto ambientales, pero cuantificar indicadores en el campo de lo social no era lo más habitual. 

Finalmente, la forma de asignación de fondos a programas sociales por parte del Estado también constituye una innovación significativa. Una de las principales motivaciones de los actores gubernamentales involucrados en este proyecto consistía en explorar si esta herramienta podía ayudar a mejorar la efectividad del gasto público y a atraer financiación privada hacia proyectos sociales. Este es el primer y único VIS de la región donde el 100% de los resultados son pagados con recursos de un gobierno sub-nacional, lo cual fue posible gracias a que el GCBA logró comprometer recursos plurianuales y adaptar las normas regulatorias para contratar el VIS sin que hubiese una penalización en caso de no lograr resultados. Esto es sin duda un gran precedente para facilitar que más actores públicos en el país puedan seguir utilizando mecanismos de pago por resultados en su gestión habitual.

¿Hasta qué punto ha tenido este primer VIS un impacto más generalizado sobre el ecosistema? ¿Qué tipo de aprendizajes ha generado? 

Más allá del impacto directo sobre la poblacion, el VIS generó valiosos aprendizajes para la mejora de la practica y politica publica alrededor del empleo en Argentina, dio nacimiento a un pequeño ecosistema de actores públicos y privados interesados en promover los enfoques basados en resultados, y mostró una primera ruta factible para la contratacion por resultados en el país.

El VIS de Buenos Aires estuvo acompañado de una agenda de aprendizajes abocada a facilitar el posterior escalamiento del programa y a identificar mejoras que pudiesen aplicarse a otros programas públicos de empleo. Esta agenda de aprendizaje ha sido sumamente efectiva hasta la fecha. Por un lado, se han generado lecciones importantes para facilitar la adopción de los VIS por las entidades públicas, como la importancia de empezar con proyectos cortos que puedan ser posteriormente escalados, la necesidad de arrancar con estructuras contractuales simples para facilitar la comprensión del modelo o la importancia de la alineación con los ciclos políticos. Más allá de esto, se ha acumulado evidencia sobre aquellos elementos de la intervención que son críticos para alcanzar resultados, los cuales han sido incorporados por el gobierno en otros programas de financiación tradicional lanzados en paralelo al VIS. Tal es el caso del programa de intermediación laboral ​‘Activá tu potencial laboral’ del Ministerio de Desarrollo Humano y Hábitat del GCBA, lanzado en 2022 con el objeto fortalecer el potencial socio-laboral de personas en situación de vulnerabilidad social de la Ciudad de Buenos Aires mediante la mejora de su perfil laboral, acceso y permanencia en el empleo. El diseño de este programa incorpora muchos aprendizajes generados por el VIS, desde la definición de la población objetivo y el enfoque de las capacitaciones hasta las propias métricas de evaluación y seguimiento.

¿Hacia dónde avanza el ecosistema argentino de pago por resultados tras esta experiencia? 

Después de finalizar el primer VIS, varios de los actores involucrados empezaron a considerar el escalamiento del proyecto a través de la estructuración de un Fondo de Pago por Resultados – un vehículo que permitiría la contratación simultánea de varios contratos de pago por resultados para ampliar el impacto sobre la población objetivo de un modo eficiente. El GCBA, como principal pagador de resultados en el piloto inicial, ha mostrado un gran interés en respaldar y financiar nuevos proyectos junto a otros actores de cooperación internacional y fundaciones privadas que quieran sumarse a esta iniciativa. Dando respuesta a este interés, desde Acrux estamos avanzado varias conversaciones con potenciales financiadores interesados en apoyar el diseño del fondo.